מבקר המדינה: עלויות פרויקט ממשל זמין גדלות משנה לשנה – למרות שהיו אמורות להתייצב

אומדן העלויות שהובאו לאישור הממשלה לביצוע פרויקט ממשל זמין היה נמוך מהסכומים שהוצאו בפועל, ותקציבי ממשל זמין גדלו וגדלו – מעבר למתוכנן; כך עולה מדו"ח מבקר המדינה 59-ב' שפורסם היום (ד') אחר הצהריים. מתמצית הממצאים הנכתבים בדו"ח המבקר, השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס, עולה, כי פרויקט ממשל זמין נבדק במאי 2007 עד יוני 2008. התנעת הפרויקט החלה בסוף העשור הקודם, וב-2002 הממשלה החליטה על ביצועו. שנתיים לאחר מכן עוגנה ההחלטה בתכנית עבודה מפורטת, עם תקציבים מאושרים.

"מהנתונים עולה שאומדן העלויות שהובא להחלטת הממשלה היה נמוך מסכום התקציבים השנתיים שאושרו לממשל זמין בשנים 2004 עד 2006", קבע המבקר. התקציבים שאושרו לפרויקט באותן שנים הסתכמו ב-92 מיליוני שקלים, "בכל אחת מן השנים שלאחר מכן גדל תקציב הפרויקט, וההוצאות בשנת 2007 ובמחצית שנת 2008 הסתכמו ב-66 מיליוני שקלים נוספים". עוד מציין המבקר, כי "מאחר והפרויקט התקיים כבר בתחילת שנות ה-2000, הרי שההוצאות למעשה היו גדולות יותר".

"לאחר שנים רבות של פיתוח", קובע מבקר המדינה, "היו אמורות להתייצב עלויות פיתוח ממשל זמין, והוא היה אמור לעבור לשלב התפעול השוטף – שלב התחזוקה. אלא שבפועל, עלויותיו גדלות מדי שנה".

המבקר הוסיף, כי ביקורת שערך על פרויקט מרכבה העלה התנהלות דומה.

העדר בקרה

המבקר קובע, כי כיוון שתכנוני התקציב למימון תהיל"ה ולמימון ממשל זמין היו באחריותם של שני רפרנטים נפרדים באגף התקציבים, "הפיצול גרם לכפל תקציבים והחליש את הבקרה על התכנון התקציבי של הפרויקטים ועל ביצוע התקציב".

עוד קובע המבקר, כי "למרות החלטת הממשלה מ-2004, לפיה יש להקצות את התקציבים לפרויקט ממשל זמין בהתאם לתפוקות ולהשגת היעדים של התכנית – הרי שאין במשרד כלי בקרה ודיווח המספק מידע אמין על תכניותיו המפורטות של הפרויקט ועל ההתקדמות בביצועו, כמקובל בפרויקטים של מיחשוב". הוא הוסיף, כי ב-2004 גם נקבע שתוקם מנהלת בקרה לפרויקט, ותפקידה יהיה לקבל דיווחים מאגף החשכ"ל ולאשר "כל חריגה מהתכנית, מקצועית, תקציבית או אחרת". למרות זאת, מציין המבקר, מנהלת הבקרה לא הוקמה.

לגבי שירות התשלומים הממשלתי, המהווה את אחד מתתי-הפרויקט הכלולים בפרויקט ממשל זמין, מציין המבקר, כי "הרוב המכריע של התשלומים לממשלה נגבֶּה כבעבר ולא באמצעות פרויקט ממשל זמין".

תת-פרויקט אחר שהמבקר בדק, הוא שירות הטפסים. המדובר במערכת טפסים שתאפשר לכל אזרח למלא ולחתום אלקטרונית ובאופן מקוון על מרבית הטפסים הקיימים היום בממשלה. במסגרת תת-הפרויקט מוחשבו במשך ארבע שנים מאות טפסים שבשימוש הגופים הממשלתיים, והתאפשרה לציבור גישה אליהם באמצעות אתר השירותים והמידע הממשלתי. "אלא", קובע המבקר, "שאת רובם המכריע של הטפסים באתר השירותים והמידע הממשלתי לא ניתן למלא ולשלוח באמצעות המחשב – באופן מקוון – למשרד הממשלתי. אמנם אפשר להורידם מן האתר, אך לאחר מילויָם יש להדפיסם ולשלוח אותם בדואר".

העלויות של תת-הפרויקט, קובע המבקר, "היו גדולות והסתכמו מתחילת 2006 עד אמצע 2008 בכ-15 מיליון שקלים, בניגוד לאומדן מ-2004 של 8 מיליון שקלים". המבקר קובע בצער, כי "אילו היו הטפסים ניתנים למשלוח למשרדים בצורה אלקטרונית, ואכן זו הייתה אחת ממטרות הפרויקט, הייתה עבודת הפקידות הממשלתית מתייעלת בהרבה והציבור היה יוצא נשכר".

עוד מצא המבקר, כי "חלק מסכום זה הושקע ביישום חתימה אלקטרונית כמשמעותה בחוק, אך השקעה זו, אף שנעשתה, לא הגבירה את המימוש של שיגור הטפסים באמצעות המחשב למשרדים הממשלתיים".

לגבי ניהול הפרויקט באמצעות עובדי חברות כוח אדם, בתי תכנה ויועצים, קובע המבקר, כי "ביוני 2008 הועסקו במסגרת הפרויקט כ-100 עובדים חיצוניים. ההוצאה על שירותי כוח אדם היוותה בשנת 2007 כ-77% מעלותו הכוללת של פרויקט ממשל זמין". המבקר הוסיף, כי "פרויקט ממשל זמין התנהל ללא הגדרה פורמלית של תפקידים וסמכויות, ולא התקיים הליך נאות למינוי מנהל לפרויקט. כך, הסביר, נוצר מצב בו עובדים חיצוניים מקבלים סמכויות ניהול והחלטה בדבר פעולות שהיקף עלותן מיליוני שקלים מדי שנה, "כגון קליטת עובדים, קביעת תנאי שכרם ורכישת שירותים מחברות, בכללן חברות שמעסיקות אותם עצמם. מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין, וקיים חשש שההחלטות התקבלו בשיתוף עובדים חיצוניים שהיו נגועים בניגוד עניינים".

העברת מיליוני שקלים בלא מכרז

במשך שנים, קובע מבקר המדינה, העביר המשרד תשלומים במיליוני שקלים מתקציב ממשל זמין לחברות שלא זכו במכרז ושלא כרת עמן הסכם, וכן העביר תשלומים תמורת עבודתם של עובדים חיצוניים שלא כרת עמם הסכם ואשר לא היו עובדי חברות כוח האדם או בתי התכנה שזכו במכרז. "חברות שזכו במכרזים להספקת כוח אדם במקצועות ה-IT שימשו צינור להעברת תשלומים לחברות שלא זכו במכרזים", מסביר המבקר.

עלות שכרם של חלק גדול מן העובדים החיצוניים המועסקים בפרויקט ממשל זמין גבוהה מאוד, מדגיש המבקר, "ואף עולה על זו של עובדים בכירים בשירות המדינה". כך, עלות השכר החודשי של כשליש מעובדי ממשל זמין ותהיל"ה, בהם עובדים המועסקים במשרד כעובדים חיצוניים שמונה שנים ואף יותר, הייתה בין 28,000 ל-50,000 שקלים.

ב-2008 בדק המבקר את התשלומים לחברת כוח האדם בעבור עובד חיצוני בפרויקט תהיל"ה, עקב חשדות שהתעוררו על אמיתותם של דיווחי הנוכחות שלו. הבדיקה העלתה "דיווחי שעות לא הגיוניים ו/או לא ברורים". לדוגמה: דיווח על עבודה רצופה של 37 שעות, ריבוי של דיווחים ידניים על גבי דו"ח הנוכחות. "יש להגביר את הבקרה על פרויקט ממשל זמין ועל הנהלת הפרויקט", קובע המבקר, "אותר מחדל שחושף תרבות ארגונית לקויה".

אבטחת מידע

במהלך הביקורת, עשתה חברה חיצונית הערכת סיכוני אבטחת מידע לממשל זמין לתהיל"ה, בדקה את תשתית המיחשוב של תהיל"ה ואת ההתקנים השונים שלה – שרתים, נתבים, פיירוולים והתקני רשת נוספים. החברה מצאה שש פרצות אבטחה ברמת סיכון גבוהה אשר עלולות להיות מנוצלות לרעה. "יש לנתח את הסיכונים השונים", קובע המבקר, "לרבות ניתוח של איומים פנימיים ואיומים ברמת היישומים ובסיסי הנתונים, פירוט הסיכונים ובחירת הדרכים לצמצמם או למנעם".

בדברי הסיכום קובע המבקר, כי "על אף שההחלטה על פרויקט ממשל זמין התקבלה על ידי הממשלה והוקצבו לו מאות מיליוני שקלים – הפרויקט מתנהל בלי שהוקמה תשתית ארגונית ממשלתית מקצועית הולמת שתהיה אחראית לניהולו ולהשגת היעדים. בשל כך, הידע והניסיון שנצברו במהלך הפרויקט לא נשמרו ביחידה ממשלתית ייעודית".

לדעת המבקר, "העובדה שהפרויקט מצוי בידי צוות של קרוב למאה עובדים חיצוניים, שניהלו את הפרויקט מכל הבחינות, לרבות האחריות הנובעת מכך – היא מצע לניהול לא תקין ולא תכליתי של הפרויקט. מן הראוי שהחשכ"ל יפעל בנחישות להיערך לניהול תקין של פרויקטי IT".

בסיום דבריו בפרק זה קובע המבקר, כי "בבדיקת הפרויקט נמצאו ליקויים מהותיים ומתמשכים, שהתבטאו באי-קיום כללי ההתקשרות לרכישת שירותים. החשכ"ל רכש שירותים מספקים בלי שהתקשר עמם כדין; החשכ"ל וגורמים במשרד אישרו תשלומים לספקים שלא זכו במכרזים, בניגוד לכללים, והשתמשו בחברות שזכו במכרזים כצינור להעברת תשלומים לספקים אלה. כך הם מנעו מעצמם מלהיות שומרי הסף המקיימים את חוק חובת המכרזים".

ממצאי הביקורת של המבקר על ממשל זמין, קובע המבקר, מעלים פגמים מהותיים בפעולות הבקרה של אגף החשכ"ל על פרויקט המיחשוב, והם דומים לאלו שנקבעו על פרויקט מרכבה. הביקורת הנוכחית מראה, כי החשכ"ל לא יישם לקחים מן הביקורת הקודמת ולא החיל את השינויים המתחייבים על פרויקט ממשל זמין. הוא לא פעל בתחומים שנתונים לאחריותו בהתאם לנדרש ממי שתפקידו להיות גורם בקרה ופיקוח על ביצוע תקציב המדינה כולו".