מבקר המדינה: צה"ל הטמיע מערכת IT יקרה – ולא עשה בה שימוש

לא נעשה כל שימוש במערכת IT לבקרה על חסכונות שהוקמה במשרד הביטחון ובצבא – ולמרות עלויות הפיתוח הרבות שלה, היא הייתה "מונחת כאבן שאין בה הופכין"; כך קובע מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא.

המבקר שפירא הנפיק דו"ח ביקורת מיוחד שכותרתו היא "תהליכי ההתייעלות וההתכנסות למסגרת תקציב הביטחון", שמתפרסם היום (ד') אחר הצהריים.

הרקע של הדו"ח הוא ועדת ברודט, שהוקמה ב-2006 ונועדה לגבש המלצות בנוגע להיקף והרכב תקציב הביטחון. הוועדה קבעה ש-"היא רואה את ההתייעלות במערכת הביטחון כדבר הכרחי וכמקור תקציבי פנימי לשם מימוש יעדי הצבא". ב-2007 אימצה הממשלה את עיקרי המלצות הוועדה וב-2008 הותנעה תוכנית התייעלות, 'עת האסיף', ש-"מימושה יביא לפינוי מקורות תקציביים להתעצמות ולמוכנות".

במהלך השנים, קובע המבקר, "חלה התרופפות השליטה והבקרה של הדרג הבכיר במערכת הביטחון על תהליך ההתייעלות. מעמדה של תוכנית 'עת האסיף' הלך ודעך".

בעשור הקודם גיבשה חברת הייעוץ הבינלאומית מקינזי (McKinsey) תוכנית התייעלות עבור צה"ל ומערכת הביטחון. לו התוכנית הייתה מתממשת, היא הייתה עשויה לחסוך כ-1.62 מיליארד שקלים בשנה מתקציב הביטחון, כך פורסם ב-2009, עת חברת הייעוץ סיימה את עבודתה. המבקר מצטט את דו"ח מקינזי, בו צויין כי "התייעלות מערכת הביטחון נפרשת על מאות מנופי חיסכון, באפיקי התייעלות שונים". אז הומלץ להקים מנהלת יישום למעקב תקציבי, דיווח על עמידה ביעדי החיסכון – תוך שימוש בכלי בקרה ייעודי, שימדוד נתונים תפעוליים ותקציביים, "כך שתוצג תמונה ברורה של היקף החסכונות שיושגו". בסוף 2010 נקבע על ידי המטכ"ל יעד התייעלות של 30 מיליארד שקלים למשך עשור.

לצורך מדידה ומעקב אחר החסכונות בתוכנית ההתייעלות ובחינת השגת יעדי החיסכון, כותב המבקר, בשנת 2011 "אפיינו אגף היועץ הכלכלי למערכת הביטחון במשרד הביטחון, ותוכנית 'עת האסיף', באמצעות אגף תקשוב וניהול מערכות מידע במשרד הביטחון – מערכת IT". מערכת זו, נכתב, "נועדה למעקב ולבקרת חסכונות התייעלות". המערכת, ששמה "מנוף", נועדה לאפשר, בין היתר, שיתוף מידע בין כל הגורמים המעורבים בפרויקט לצורך בקרה מיטבית על יישום חסכונות כספיים, מדידת יוזמות התייעלות במישורים השונים – תפעולי וכספי, תוך השוואה לנתוני פתיחה, וכן בקרה ופיקוח על ביצוע שוטף מול תכנון".

בנובמבר 2011 אושר מסמך האפיון של מערכת "מנוף", ובדצמבר אותה שנה הודיעו לגורמים שונים במשרד הביטחון ובצה"ל כי "בשנת 2012 תעלה לאוויר מערכת ממוחשבת המרכזת את כלל נתוני תהליך התייעלות, ומאפשרת בקרה על ההתייעלות".

השקעה רבה – אפס ניצול של המערכת

"בביקורת עלה", כותב המבקר, "כי על אף שעובדי אגף היועץ הכלכלי למערכת הביטחון, קציני 'עת האסיף', עובדי אגף תקשוב וניהול מערכות מידע, וכן יועץ חיצוני – השקיעו שעות עבודה רבות בפיתוח מערכת לבקרה על החסכונות – הרי שגופי צה"ל ומשרד הביטחון לא עשו בה שימוש כלל". המבקר מציין כי "למצב זה תרמו גם דעיכת מעמדה של 'עת האסיף', וביטול אגף היועץ הכלכלי למערכת הביטחון כאגף עצמאי, שכאמור היה שותף לאפיון ולפיתוח המערכת. כתוצאה מכך, מונחת המערכת כאבן שאין לה הופכין וממילא לא הושגו יעדיה".

לצד אי השימוש במערכת ה-IT, מציין המבקר כי "בהיעדר גורם במערכת הביטחון, אשר אחראי על המעקב, הבקרה והמדידה השוטפים אחר כלל החסכונות מהתייעלות ומקיצוצים – נתונים אלה לא היו זמינים. במצב זה, לא היה בידי מקבלי ההחלטות במערכת הביטחון מידע על מידת ההתייעלות שהושגה בפועל, והאם קיים צורך להנחות על צעדים להשלמת פערים להשגת יעדי ההתייעלות".

"ליקוי יסודי בניהול תוכנית ההתייעלות"

המבקר קובע כי "ההתנהלות הזו פגעה בשליטה ובבקרה על תהליך ההתייעלות במערכת הביטחון, וביכולת לנצל ביעילות את המידע על מקורות שהתפנו כתוצאה מכך. זהו ליקוי יסודי בניהול תוכנית ההתייעלות של מערכת הביטחון".

לדבריו, "מערכת הביטחון לא עמדה ביעד להתייעלות שנקבע לה לשנים 2008-2012, והפיגור עמד על כ-62%, שהם 6.2 מיליארד שקל. פיגור זה הוא משמעותי, ויש לו השלכות מרחיקות לכת על תקציב הביטחון".

בסיכום הדברים מציין השופט (דימ.) שפירא כי "במשך שנים, מערכת הביטחון לא עשתה די להשגת התייעלות ברמה המצופה בתחומים מרכזיים". בין היתר, הוא מזכיר עלייה משמעותית בכוח האדם בצה"ל. "מעבר לכך", הוא מוסיף, "היא לא נתנה את הדגש הראוי לנושא איסוף מידע על היקף ההתייעלות. איסוף זה חשוב לצורך תמיכה בקבלת ההחלטות במערכת הביטחון".

כך יצא ש-"עם הקיצוץ בתקציב הביטחון במסגרת תקציבי 2013-2018, מצאה עצמה מערכת הביטחון בפני שוקת שבורה". המבקר מציין בשולי הסיכום כי, "יש לציין לחיוב את השינוי שחל באחרונה בהתייחסות של מערכת הביטחון לממצאי הביקורת. ניתן דגש לתהליכי ההתייעלות שצה"ל מקיים, אף לאחר ביטולו של מתווה ברודט. המבקר רואה בחיוב את ההחלטות והצעדים שננקטו באחרונה לקידום ההתייעלות – עם זאת, צעדים אלה ייבחנו במבחן התוצאה, ונדרשת מערכת בקרה רציפה כדי לוודא את ביצועם", קובע מבקר המדינה.

תגובת צה"ל ומשרד הביטחון

מצה"ל וממשרד הביטחון נמסר בתגובה משותפת כי "דו"ח מבקר המדינה מתייחס לשנים 2008-2012 ואינו משקף את הנעשה בצה"ל בימים אלה, כפי שאף ציין מבקר המדינה בדברי הסיכום בדו"ח".

במערכת מסבירים את העלייה בכוח האדם המוזכרת בדו"ח המבקר בין היתר ב-"העצמת מערך הסייבר" וב-"הקמת מסגרות הגנה אווירית, דוגמת כיפת ברזל".

"לצערנו, דו"ח מבקר המדינה אינו מתייחס להישגי תוכנית ההתייעלות מאז 2013", לשון התגובה. "בתקופה שנידונה בו פעלה מערכת הביטחון לאורו של דו"ח ועדת ברודט מ-2007 והפעילה את חברת מקינזי ב-2009 לגיבוש תוכנית התייעלות וחסכון בתקציב הביטחון. מתווה ברודט היה הבסיס ליעד של 30 מיליארד שקלים לפינוי מקורות עד 2017. המתווה בוטל ב-2013 ואף על פי כן, ובמקביל לקיצוץ שספג תקציב הביטחון, המערכת ממשיכה במאמצי ההתייעלות שלה וצפויה להשיג כ-90% מהיעד, קרי: כ-27 מתוך 30 מיליארד שקלים, במצטבר עד 2017".