מבקר המדינה: על משרד הפנים להנפיק מייד תעודות זהות חכמות – גם בלא אמצעי זיהוי ביומטריים

לשם מניעת זיוף תעודות הזהות, שהיא התכלית המוצהרת של משרד הפנים שהוגדרה צורך לאומי חיוני ועמדה ביסוד המהלך להחלפת תעודות הזהות, ונוכח הקמתו של מערך לייצור תעודות הזהות החכמות בשנת 2010, ממליץ משרד מבקר המדינה כי משרד הפנים ינקוט לאלתר מהלכים להנפקתן של תעודות זהות חכמות לכלל האוכלוסייה, עוד קודם שייכללו בהן אמצעי הזיהוי הביומטריים; כך קובע מבקר המדינה, השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס, בדו"ח השנתי 61-ב'.

המבקר בדק את התנהלות משרד הפנים ורשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, בכל הטיפול בהנפקת תעודת זהות חכמה, לרבות תהליכי קבלת ההחלטות בדבר הפרטים שתכיל תעודת הזהות החכמה; היערכות המשרד והרשות למימוש ההחלטות, לרבות ייזום שינויי חקיקה נדרשים; התקשרויות לרכישת שירותים וציוד ותקצוב הפרויקט.

המבקר סקר את 15 שנות ההיערכות בנושא, החל מוועדה שמינה משרד הפנים ב-1995 שבחנה את האפשרות להנפיק תעודת זהות ממוחשבת במקום זו הנהוגה כיום, ושהמליצה לייצר תעודת זהות חדשה שישולב בה שבב אלקטרוני ("כרטיס חכם"), שתהיה קשה ככל האפשר לזיוף; עוד מציין המבקר את שני המכרזים שנעשו במהלך העשור, שבסופם נקבע כי HP תנפיק התעודות. עוד נכתב בפירוט על החלטת מאיר שטרית ב-2007, כשהיה שר הפנים, לפיה יש לשלב אמצעי זיהוי ביומטריים בתעודה. אלא שלאחר מכן, ב-2009 התקבל בכנסת "חוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים ונתוני זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, התש"ע-2009".

לפי החוק האמור הכללת אמצעי הזיהוי הביומטריים בתעודת הזהות החכמה תיעשה בהדרגה במשך תקופת מבחן של שנתיים עד ארבע שנים, שבמהלכן יחולו הוראות חוק זה רק על תושבים שייתנו את הסכמתם לכך. עוד קובע החוק כי כדי להוציאו לפועל יש לעשות מגוון פעולות, אך אלה טרם הושלמו במועד סיום הביקורת, לרבות אישורם של צו ותקנות והקמת מסגרות מינהליות, מנגנוני מדידה ובקרה ומערכות ממוחשבות.

"בניגוד לנוהל מפת"ח, הקובע כי בכל פרויקט מיחשוב אמורה לפעול מינהלת פרויקט המהווה צוות מקצועי האחראי לניהול השוטף של הפרויקט", נכתב, "החלפת תעודות הזהות לכלל האוכלוסייה היא מהלך מורכב המחייב עבודת מטה הכוללת קבלת החלטות, גיבוש מדיניות, הכנת תכניות, הבניית תהליכים ותיאום בין גורמים רבים. לשם כך יש להקים מינהלת שתהיה אחראית לניהול הפרויקט על היבטיו השונים. עד יולי 2010 טרם הוקמה מינהלת פרויקטים שכזו".

"בדצמבר 2008 חתמו נציגי המשרד על הסכם עם HP לייצור תעודות זהות חכמות, וזאת קודם שהוסדרו בחקיקה ראשית שינויי החקיקה הדרושים, וכך נוצר מצב שבו יש סיכון שלפחות חלק מן ההשקעה בפרויקט עלול לרדת לטמיון", קבע המבקר, "במכרז נכתב שהתעודות החכמות ייוצרו בשני שלבים: בשלב הראשון ייוצרו כרטיסים חכמים גולמיים, ובשלב השני יוטבעו בכל כרטיס גולמי פרטי הזהות של בעל התעודה, תהליך המכונה פרסונליזציה . בשנים 2010-2013 אמורה HP לייצר 5 מיליון כרטיסים גולמיים, תמורת 161 מיליון שקלים. מאחר שבחוק המאגר הביומטרי נקבע שהוא יוחל בהדרגה, ומאחר שייתכן ששר הפנים ידחה את החלתו, יש חשש שהכרטיסים הגולמיים שהספק ייצר על פי ההסכם ימתינו במשך שנים למימוש שלב הפרסונליזציה, דבר המעורר שאלה בדבר הצדקת ההוצאה בעת הזאת. נוכח השינויים הטכנולוגיים יש חשש שהכרטיסים הגולמיים יהיו מיושנים בהשוואה לטכנולוגיה שתהיה בעוד כמה שנים כאשר יצא לפועל שלב הפרסונליזציה".

"כבר ב-2003 החל המשרד לטפל בנושא הכללת תצלום ממוחשב בתעודת הזהות. הוא פרסם מכרז, שילם לספק וליועץ וביצע פיילוט", נכתב, "במועד סיום הביקורת, יולי 2010, טרם שולב התצלום הממוחשב בתעודות הזהות".

בשנים 2006-2007 פותחו על פי הזמנת המשרד ובמימונו מערכת לתחקור ואימות ו"מערכת דיוקן" שנועדה לצילום, לסריקת תצלומים ולשמירתם בבסיס הנתונים של מערכת מרשם האוכלוסין. עד יולי 2010, קבע המבקר, "טרם הופעלה מערכת התחקור, וממילא גם לא מערכת דיוקן, בלשכות רשות האוכלוסין ולא נעשים בהן תהליכי האימות והתחקור ששימשו להצדקת הרכישה ולהשקעת הכספים, תהליכים שהיו אמורים לתרום לשיפור מהימנות הנפקתם של תעודות הזהות והדרכונים".

בשנים 2000-2010 התקשר המשרד עם יועצים לשם ליווי הפרויקטים לתיעוד לאומי, ובכלל זאת פרויקט תעודת הזהות החכמה. "משרד הפנים מימן שירותי ייעוץ בנושא תעודת זהות חכמה וצילום ממוחשב בסכום כולל של כ-5 מיליון שקלים המגיע מ-11 תקנות תקציביות שונות", קבע המבקר, "נמצא שלגבי כמה יועצים נהג המשרד במשך כמה שנים לאשר תשלומים לאותו יועץ ובאותה שנה מתקציבן של כמה תקנות בעת ובעונה אחת. תשלומים אלה שולמו אף על פי שהמשרד חתם עם כל אחד מהיועצים על הסכם אחד בלבד לרכישת שירותי ייעוץ. כמו כן נמצא כי בכמה מקרים שולמו התשלומים ליועצים מתקציבן של תקנות שונות מאלה שהמשרד התחייב להן".

"משרד הפנים פועל זה כ-15 שנים לקידום הנפקתה של תעודת זהות חכמה כדי להנהיג תעודה בעלת עמידות משופרת, שתהיה בעלת כושר התעדכנות ודיוק, שתשפר את מהימנות ההזדהות באמצעותה ואת שימושיותה במסגרת יזמות ממשל זמין, ושיהיה קשה ככל האפשר לזייפה", מסכם המבקר, "למרות פעולותיו הממושכות ולמרות ההוצאות הגדולות שהוצאו במהלך השנים, עד מועד סיום הביקורת טרם הונפקו תעודות הזהות החכמות". לפיכך, "נמשך השימוש בתעודות הזהות הנהוגות זה כמה עשורים, וכן נמשכים הכשלים והסיכונים הנלווים לשימוש בהן. המשך השימוש בתעודות הקיימות מאפשר לגורמים שונים לנצלן לרעה לשם ביצוע עברות פליליות וכלכליות, הגירה בלתי חוקית ופעילות הפוגעת בביטחון המדינה".

לנוכח שינוי המדיניות של השר שטרית ב-2007, וחקיקת החוק הביומטרי ב-2009, הקובע שורת פעולות ששיש לעשות ושטרם נעשו, "תידחה הנפקתה של תעודת הזהות החכמה לכלל האוכלוסייה בכמה שנים נוספות, ותצא לפועל רק אחרי שהחוק יוחל במלואו". לכן, המבקר קובע כי "הטיפול בנושא זה נקלע למצב בלתי נסבל של העדר פתרון. נוכח הקמתו של מערך לייצור תעודות הזהות החכמות בשנת 2010, ממליץ משרד המבקר שמשרד הפנים ינפיק לאלתר תעודות זהות חכמות לכלל האוכלוסייה, עוד קודם שייכללו בהן אמצעי הזיהוי הביומטריים, ובכך יקשה את זיופן ויגביר את מהימנות השימוש בהן".

תגובת רשות האוכלוסין

מרשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, נמסרה התגובה הבאה: "בשנת 2007 החליט מאיר שטרית, שר הפנים דאז, כי פרויקט תעודת הזהות והדרכון יהיה פרויקט משולב וביומטרי. בדצמבר 2009 אושר החוק הביומטרי ובתחילת שנת 2010 הוטל על רשות האוכלוסין וההגירה, שהייתה בהקמה, לקדם את יישום החוק".

"רשות האוכלוסין וההגירה פעלה נמרצות במהלך השנה האחרונה למימוש הפרויקט, שהוא פרויקט בסדר גודל לאומי. זאת לאור העובדה כי תעודת הזהות הנוכחית אכן ניתנת לזיוף בקלות ומהווה סכנה לביצוע עבירות שונות – הגירה בלתי חוקית, עבירות פליליות וביטחוניות – ויש הכרח לעבור בהקדם לתעודות חכמות".

"פרויקט תעודת הזהות והדרכונים החכמים הוא פרויקט המחייב היערכות במישור הארגוני, הטכנולוגי, הלוגיסטי, ההסברתי, המשפטי ועוד. הפרויקט כולל הקמת מפעל לייצור ידע שלא היה בארץ, התקשרויות בינלאומיות, שינוי חקיקתי נרחב, איגום משאבים גדולים וצעדים נוספים. כיום עומדת רשות האוכלוסין וההגירה בשלבי ביצוע סופיים של הקמת המערך ליישום הפרויקט".