מבקר המדינה: ליקויים בעבודת ה-IT במשטרה

נמצאו ליקויים בביצוע תהליכי התכנון והבקרה וביישום מתודולוגיה סדורה בעבודת ה-IT במשטרה, כך קובע מבקר המדינה, השופט (בדימוס) יוסף חיים שפירא, בדו"ח השנתי 66ג', שפרסם שלשום (ג').

"הליקויים מקשים לקבל תמונת מצב מקיפה על פיתוח מערכות ה-IT והתחזוקה שלהן, מקשים על מנ"ט (מינהל טכנולוגיות, גוף ה-IT המשטרתי) לפקח על המערכות ואף פוגמים בשימור הידע הארגוני", קובע המבקר.

במועד הביקורת, נובמבר 2014-אוגוסט 2015, היה מנ"ט אחראי לפיתוח ולתחזוקה של כ-60 מערכות המידע במשטרה, רובן בשלב התחזוקה, והמבקר בחן שש מהן. במנ"ט 606 עובדים, והתקציב השנתי הממוצע של מנ"ט בשנים 2014-2012 עמד על כ-341 מיליון שקלים.

במנ"ט מטה וארבע מחלקות, והביקורת התמקדה בפעילות המחלקה לפיתוח מערכות מידע (פי"ם), שהיא הגדולה ביותר ואחראית לפיתוח ולתחזוקה של כל מערכות ה-IT במשטרה. המערכות שנבדקו: מודול תמנון במערכת שירת הסירנה, המשמשת לניהול שולחן העבודה של השוטר בעתות שגרה. מודול תמנון מטפל בעתות חירום ובאירועים חריגים; מודול עבודה בשכר במערכת שירת הסירנה; מודול עבודה בשכר במערכת ERP; מודול חסיונות במערכת פל"א (פלילי 2000) המנהלת את תיק החקירה; מודול חסיונות המנהל את תהליך החיסיון של המסמכים בתיק החקירה המועברים לסנגור; מערכת דרך המלך המאפשרת לשוטר בניידת לקבל מידע עדכני בשטח באמצעות טאבלט; מערכת דות"ן (דו"חות תנועה), המנהלת את דו"ח התנועה משלב רישומו ועד סיום הטיפול בו.

ללא גוף מקצועי מנחה מחייב

ב-1991 התקבלה החלטת ממשלה שחייבה את המשרדים הממשלתיים והגופים הכפופים להם, ובכללם המשטרה, לפתח ולתחזק את מערכות ה-IT שלהם על פי נוהל אחיד – נוהל מפת"ח (מתודולוגיה לפיתוח ולתחזוקה של מערכות). בהחלטת ממשלה מ-2014 בוטלה ההחלטה והמשטרה הוחרגה, לצד גופים מיוחדים, מכפיפותם להנחייה המקצועית של רשות התקשוב הממשלתי. למרות זאת המשטרה המשיכה לעבוד לפי מפת"ח.

מבקר המדינה בדק את מתודולוגיית הפיתוח והתחזוקה של מערכות מידע, ניהול תכניות עבודה והבקרה עליהן, ניהול עלויות פיתוח המערכות והבקרה עליהן, הסבת מערכות מידע ובקרה על תהליכי הפיתוח והתחזוקה של המערכות.

"המשטרה נותרה ללא גוף מקצועי מנחה מחייב בתחום התקשוב וללא מתודולוגיה מחייבת", קובע המבקר. "נוהל מפת"ח יושם באופן חלקי בלבד. לא נוהלו כל שלבי מחזור החיים של המערכות, מסמכי המערכת לא נכתבו במתכונת אחידה ולא פירטו את כל מרכיבי עץ המערכת, לרבות הטכנולוגיה, מימושה, לוחות זמנים, והערכת עלותה".

על פי המבקר, "בתכניות העבודה שמנהלת מחלקת פי"ם, לא פורטו כל הפעילויות הנדרשות במחזור חיי המערכת. מנ"ט לא ניהל תכניות עבודה מתכללות ועדכניות למערכות. לא הייתה בידי מנ"ט תשתית נתונים מלאה היכולה לשמש כלי עזר למנהל המערכת ולשקף את לוח הזמנים הכולל לפיתוח המערכת ולהפעלתה, ואת התלויות שבין הפעילויות. תכנית עבודה חלקית אינה מייצגת כראוי את המשאבים הנדרשים להקמתה ואת עלותה בפועל".

עוד קובע המבקר כי "לוח הזמנים הראשוני לפיתוח חמש משש המערכות שנבדקו – לא נשמר. בתכניות העבודה של המערכות הוזנו נתונים חלקיים בלבד, ולכן לא עמדה לרשות המחלקה תשתית נתונים שתאפשר להשוות בין לוח הזמנים הראשוני ללוחות הזמנים העדכניים לפיתוח ולהתריע על החריגות. אין במנ"ט נוהל בנושא בקשות לשינויים בתהליכי הפיתוח של מערכת מידע. כמו כן בתכניות העבודה של פי"ם צוין רק מידע חלקי על הפעילויות שנכללו בהן דיווחי ההתקדמות של פי"ם אשר כללו מידע חלקי שלא לפי הנוהל. המחלקה לא בחנה אם גורמי הפיתוח שלה עמדו ביעדים שנקבעו בתכנית העבודה השנתית. שיעור הפעילויות שלא הושלמו במרבית המדורים גדל בשנת 2015 לעומת 2014, ועמד על בין 18% ל-59%".

ניהול עלויות פיתוח

"לא בוצעה הערכת עלויות", קובע המבקר. "לא פורטו כל העלויות הנכללות במסגרת מחזור חיי המערכת, לא התקבל תקציב מעודכן ומלא של המערכת הכולל את כל רכיביו. הערכת העלויות השנתית של כל מערכת בתחזוקה לא כללה את עלות השכר של כוח האדם הפנימי ולא נכללו עלויות השכר של עובדי קבלן מסוימים".

על פי המבקר, "במשטרה, תהליך תכנונו של התקציב השנתי של מערכת מידע מתבצע באופן הפוך מהנדרש בנוהל מפת"ח. מנ"ט לא התאים בין עלויות השכר החודשי של עובדי הקבלן ושם המערכת, ולפיכך לא היה אפשר לסכום את העלויות המצטברות".

הסבת מערכות מידע

המערכות אד"ם, דות"ן ופל"א פותחו במנ"ט בשנים 2000, 2004 ו-2006 בהתאמה, בשפת תכנות אחת שהייתה מקובלת באותן שנים. בשנת 2008 הופסקה תמיכת החברה בשפת התכנות ונוצר צורך להחליף את המערכות, או להסב אותן לשפת תכנות מתקדמת יותר. על פי המבקר, "מנ"ט התקשר עם חברה א' לביצוע ההסבות, בלי שביקש, וגם לא קיבל – מוועדת המכרזים במשטרה אישור לפטור ממכרז".

"רק בשלוש משש מערכות ה-IT בוצע תהליך ניהול סיכונים", קובע המבקר. "אין במנ"ט נוהל המפרט את השלבים במחזור חיי המערכות שבהם יש לבצע סקר. המשטרה לא כתבה נוהל בנושא כתבי מינוי של ועדות היגוי. ועדות ההיגוי לא התכנסו למעקב, לבחינת הסיכונים ולאישור. לוועדות ההיגוי לא הוצגו נתונים על אופן ההתקדמות של פיתוח המערכות".

"אם מנ"ט יחליט שלא לפעול בהתאם למתווה העבודה שמוגדר בנוהל מפת"ח", קובע המבקר בהמלצות, "עליו לאמץ מתודולוגיה חלופית. בסיום כל שלב במחזור חיי המערכת, על מנ"ט לבחון את תוצרי השלב ולקבוע אם אפשר לעבור לשלב הבא. על מנ"ט לכתוב את מסמכי המערכות במתכונת אחידה, הכוללת את כל המרכיבים העיקריים של עץ המערכת. על מנ"ט להכין עבור מערכות המידע שלו תכניות עבודה מתכללות ועדכניות על בסיס עקרונות יסוד, לפרט בדיווחי ההתקדמות של תכניות העבודה של המערכות שלו את מועדי ההתחלה והסיום של הפעילויות, את הערכת משך הזמן הנותר לפעילויות ואת שיעורי הביצוע של פעילויות אלו".

עוד קבע כי "על מנ"ט לפרסם הנחיות בנוגע לאישור שינויים בתכולה ובלוחות הזמנים ובנוגע לאופן הדיווח עליהם להנהלה. על מנ"ט להכין תכנית עבודה שנתית שתכלול את כל מרכיבי היסוד הנדרשים בנוהל מפת"ח, זו תשמש כלי עזר לבקרה על התקדמות הביצוע לעומת נתוני התכנון ותאפשר למדוד אם מנ"ט מנהל את משאביו ביעילות".

כמו כן, "על מנ"ט לבחון את שיטת התקצוב הקבוע של מערכות בשלבי תחזוקה ולהפריד בין עלויות התחזוקה ובין עלויות הפיתוח. על מנ"ט להגדיר את הסקרים שיש לבצע בכל מערכת, לפי קריטריונים שהוגדרו מראש, להגדיר את הקריטריונים שלפיהם יתבצע תהליך ניהול סיכונים במערכותיו ולבצע תהליך זה באופן סדיר במשך כל מחזור חיי המערכות".

"רוב מערכות המידע שבמנ"ט נמצאות בשלבי תחזוקה, וההיקף הכספי השנתי של ביצוע פיתוחים חדשים במערכות אלו נאמד בכ-82 מיליון שקלים", נכתב. "על מנ"ט לבצע בקרה טכנולוגית על תהליך הפיתוח של מערכות אלו ולא להותיר את הבקרה רק בידי הלקוח, שאינו בעל מומחיות בנושאים אלו".

הממצאים שהועלו, מסכם המבקר, "משקפים ליקויים בביצוע תהליכי התכנון והבקרה וביישום מתודולוגיה סדורה. על מנ"ט לייעל פעולותיו ולתקן את הליקויים, וכך יוכל לשפר את ניהול הפיתוח והתחזוקה של המערכות ואת איכותן, לייעל את עבודתו, לשמר את הידע הארגוני ולשמש כארגון לומד, המפיק לקחים מתהליכי הפיתוח של המערכות. הדבר יסייע לו לשפר את פיתוח המערכות בעתיד. חשוב ליישם את ההמלצות דווקא בתקופה זו, שבה מערכות המידע והאמצעים הטכנולוגיים חיוניים לקידום מטרות הארגון ולהתמודדותו עם אתגרי העתיד".